Формула безопасности

С учетом первого опыта

Своеобразным ответом на заданный вопрос может служить и прямая цитата из принятой в 2010 году концепции КСОБЖН — комплексной системы обеспечения безопасности жизнедеятельности населения:

«Создание системы должно носить комплексный межведомственный характер, направленный на совершенствование информационно-технологической и информационно-коммуникационной инфраструктуры государственного управления в целом».

Сама же формула, которой мы проиллюстрировали название этой статьи, относится к одному из ключевых блоков КСОБЖН — системе-112. С ее помощью определяется размер субсидий, выделяемых региональным бюджетам в рамках федеральной целевой программы. К тому же поводов поговорить о «112» накопилось достаточно.

Во-первых, в декабре минувшего года сразу два российских региона объявили о том, что на их территории система-112 построена и функционирует в полном объеме.

Во-вторых, к концу текущего года таких территорий у нас может быть уже девять. В-третьих, время идет, а проблем, связанных с внедрением аналога зарубежной службы спасения на просторах родного отечества, меньше не становится.

Наконец, на состоявшемся 28 января 2014 года Всероссийском сборе по подведению итогов деятельности Единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС скорейшее построение системы-112 в масштабах страны вошло в число основных задач, стоящих перед РСЧС в наступившем году. Председатель правительс тв а России Дмитрий Медведев сказал по этому поводу буквально следующее:

«Нам необходимо ускорить работу по внедрению вызова экстренных оперативных служб по единому номеру «112» во всех регионах страны. Эта работа ведется давно, пора ее завершать».

В 2008 году Минкомсвязь и МЧС России разработали концепцию создания «системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб через единый номер «112» на базе единых дежурно-диспетчерских служб муниципальных образований». Предполагалось, что в срок до 2012 года будет осуществлено «полномасштабное развертывание системы-112 на всей территории Российской Федерации».

Решение такой задачи требовало взаимодействия как минимум шести министерств и органов исполнительной власти субъектов, изменения целого ряда существующих нормативно-правовых актов, разработки новых регламентов и положений. В качестве опытных зон для проработки общих принципов функционирования новой системы были определены территории Курской, Астраханской и Калужской областей.

Однако вскоре стало понятно: получить урожай, посадив зерно в неподготовленную почву, крайне проблематично. Нормативно-правовое поле оставалось голым, сети связи даже на избранных территориях нуждались в модернизации, а ведомственные интересы шести министерств продолжали превалировать над необходимостью «развития механизма быстрого реагирования на угрозы».

Все вышеназванные проблемы, помноженные на обрушившийся мировой экономический кризис, который изрядно опустошил бюджеты всех уровней, привели к переносу сроков окончательного внедрения системы-112 на период до 2018 года. Это решение выглядело вполне логичным, особенно «с учетом опыта полученных замечаний на первом этапе».

Особый случай города Курска

Покончить с неэффективностью существовавшего двоевластия решили в декабре 2010 года: специальным указом Президента страны координация работ по созданию системы-112 была возложена на МЧС России.

— На ваше министерство возлагаются функции координатора всей системы, — сказал Президент во время рабочей встречи с руководителем МЧС Сергеем Шойгу. — Все должно координироваться МЧС с учетом того, что сам канал — это задача Минсвязи, но общее руководство этими вопросами возлагается на МЧС с тем, чтобы вы обеспечили соединение всех этих возможностей.

Злые и добрые языки утверждают, что идея опробовать систему-112 на территории Курской области принадлежит именно Шойгу. И появилась она во время его визита в Курск по случаю открытия регионального ЦУКС. Это потом он будет признан лучшим в стране, а тогда, летом 2007 года, это был первый и единственный кризисный центр в России. Прибавьте к этому наличие ЕДДС, которые возникли на курской земле в незапамятном 1997 году, помножьте данный факт на управленческие таланты начальника регионального главка Василия Зубкова, многие годы умело совмещавшего эту должность с работой в качестве заместителя губернатора. Одним словом, где, как не здесь, было организовывать эксперимент по введению единого чрезвычайного номера?

— В определенном смысле, «112» создавалась не как информационная, а как управляющая система, — вспоминает начальник ОГУ «ЦОД ГОЧС Курской области» Юрий Иванович Ревягин. — До этого ее пытались развернуть в Тверской области, но у них не было штатной численности ЕДДС, а у нас она существовала в администрациях каждого района.

В результате оборудование, которое должно было уйти в Тверь, оказалось в Курске, начались работы по выстраиванию новой системы: ЦОВ, пожарные части, аварийно-спасательная служба, милиция, медицина катастроф… Сформировав трехуровневую систему дежурно-диспетчерских служб, предусмотрительный курский главк пошел дальше и включил в структуру ДДС службы жилищно-коммунального блока.

19 декабря 2013 года система-112 в Курской области успешно прошла третий этап государственных испытаний. Приемочная комиссия в составе представителей шести федеральных министерств, ФГБУ ВНИИ ГОЧС, областной администрации и регионального Роскомнадзора приняла решение о переводе системы-112 из опытной эксплуатации в промышленную.

33 муниципальных образования, 184 АРМ, более 900 специалистов, более 3500 вызовов в сутки, 40 нормативно-правовых актов и целых шесть лет жизни: труда, нервов и ожиданий...

Татарский прорыв

Шесть лет «пилотируемый» Курск был примером для подражания, изучения опыта и объектом профессиональной зависти коллег из других регионов. Казалось, что войти в историю, став первым субъектом России, построившим и внедрившим систему-112, — их почетное право и миссия. Но 21 ноября 2013 года устойчивую картину мира потрясло сообщение из Казани: в Татарстане начались государственные приемочные испытания. Два дня спустя популярный в республике интернет-портал сообщил:

«Результатами испытаний приемочная комиссия осталась довольна, признав их «положительными». Опыт и наработки республики теперь будут использоваться для построения работы системы-112 в других регионах страны».

«После согласования Минкомсвязью РФ и Татарстаном системного проекта будет выпущен приказ о вводе номера «112» на территории республики. По итогам всех мероприятий планируется ввести систему-112 в промышленную эксплуатацию, закрепив это решение соответствующим нормативно-правовым актом», — цитировали региональные журналисты министра информатизации и связи республики Романа Шайхутдинова. «Примечательно, что с самого начала финансирование системы осуществлялось из республиканского бюджета», — не без гордости уточнял министр.

С прицелом из космоса

Тут самое время напомнить: единая государственная информационная система «ГЛОНАСС+112» зародилась в 2009 году на базе Центра информационных технологий Татарстана. Изначально речь шла о пилотном проекте по координации спасения пострадавших при дорожно-транспортных происшествиях на федеральной автотрассе М-7 «Волга» с использованием ресурсов глобальной навигационной системы ГЛОНАСС.

Именовался данный эксперимент «Космическим коридором безопасности». Суть проекта — в максимально быстром реагировании экстренных служб, в данном случае спасателей, медиков, пожарных и сотрудников МВД, на любые ЧС. Залогом успеха должна стать интеграция единой службы спасения «112» с единой системой навигации ГЛОНАСС, приемопередающими устройствами которой оснащаются службы «01», «02» и «03».

В мае 2010 года Владимир Пучков лично наблюдал за работой Регионального центра космических услуг и видел нарождающуюся систему «ГЛОНАСС+112» в действии. «Пилотная зона «112», которая сопряжена с системой ГЛОНАСС, является очень интересной наработкой», — сказал тогда Владимир Андреевич, отметив, что аналогичные проекты отрабатываются и в других регионах страны, но «Татарстан пока впереди».

Тем не менее к началу 2012 года система оставалась утилитарной и принимала вызовы только от абонентов мобильной связи. Главной проблемой, тормозящей развитие проекта, его кураторы называли отсутствие федерального регламента взаимодействия системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб.

Но Татарстан — это особая территория. Не дожидаясь, пока государственная машина федерального уровня сумеет зачать и выносить столь необходимые решения и регламенты, кабинет министров этой республики издал свое постановление, которым утвердил «временный регламент работы системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по телефонному номеру «112» на основе единой государственной информационной системы «ГЛОНАСС+112». Этим же постановлением «ГЛОНАСС+112» получила статус Единой государственной информационной системы, а ее оператором назначено ГУ «Центр информационных технологий Республики Татарстан».

Наверное, именно благодаря такой нацеленности на результат Казань сумела довести свой эксперимент до логического завершения, позволив своему вице-премьеру заявить:

«Несмотря на то, что пилотным регионом по созданию системы-112 является Курская область, наша система считается передовой в Российской Федерации».

Прозвучало нескромно, но какой региональный руководитель возьмется этот тезис опровергать?

В июле 2013 года Татарстан получил из федерального бюджета 138-миллионную субсидию на строительство резервного ЦОВ в Набережных Челнах. По словам все того же Романа Шайхутдинова, «это позволит повысить отказоустойчивость и ускорить завершение процесса создания системы-112 на территории республики».

И вновь неясно: то ли она уже построена, то ли на самом деле процесс все еще близится к завершению? И можно ли вообще сравнивать проект в Курске с проектом в Казани? Или каждый из пилотных регионов России выстраивает что-то свое, полагаясь на собственное разумение, исходя из своих, «субьектовых», реалий и объективных возможностей?

В ожидании правовых актов

Сегодня независимые эксперты и специалисты сходятся во мнении, что, несмотря на активизацию усилий по внедрению и запуску системы-112, в самих регионах понимание этой системы и подходы к ее созданию остаются размытыми. Некоторые разработчики техзаданий на местах стремятся упростить стоящую перед ними задачу.

— К сожалению, не все понимают, что речь идет не только об участии служб экстренного реагирования в неком информационном обмене, а, в первую очередь, о создании единой системы реагирования, — комментирует ситуацию начальник управления выполнения полномочий Калужской области по предупреждению и ликвидации ЧС межмуниципального и регионального характера и обеспечению пожарной безопасности Игорь Саксаганский.

Калужская область вошла в число первых девяти регионов, на территории которых система-112 должна появиться в течение ближайшего года. Необходимая для этого база начала здесь формироваться в 2007 году, когда во всех муниципальных образованиях были созданы единые дежурно-диспетчерские службы. В течение следующего года в регионе провели модернизацию АТС и узлов связи.

В 2010-м закончили работы по проектированию системы, в 2012-м — провели подготовку девяноста семи ДДС третьего уровня. За последние пять лет в области было принято более двадцати нормативно-правовых документов, так или иначе связанных с системой -112.

— К сожалению, сегодняшняя нормативно-правовая база не раскрывает того, как и по каким четким критериям должна создаваться система-112, — рассказывает Игорь Саксаганский. — К примеру, по закону, принятому в феврале 2013 года, органы государственной власти субъекта осуществляют создание системы-112, обеспечивают ее эксплуатацию и развитие. При этом критериев, заложенных на федеральном уровне, увы, не существует, поэтому не ясно, в каком объеме, на каких условиях, с учетом какого ресурсного обеспечения они должны это делать?

Еще одна иллюстрация к данной проблеме заложена в ФЗ № 68, по которому в создании, эксплуатации и развитии системы участвуют органы местного самоуправления.

Меру этого участия закон не регламентирует, оставляя данное право за субъектами. В государственной программе Калужской области заложена норма, по которой муниципальные бюджеты финансируют техническое оснащение своих ЕДДС.

— Этот вопрос специально рассматривался на рабочем совещании у губернатора, и по его поручению мы проводили все необходимые согласования, — говорит Игорь Александрович. — Наша главная задача — в 2014 году выйти на государственные испытания, но если хотя бы одна ЕДДС или ДДС не будет интегрирована в систему-112, этого не произойдет. Каждая экстренная

Оперативная служба, каждая аварийная бригада, ставшая ее составным элементом, должна иметь необходимый функционал и соответствовать общему алгоритму. Однако регламентов межведомственного реагирования нет даже на федеральном уровне, не говоря уже о субъектовом.

Сквозь огонь, воду и газораспределение

По этой причине в Калужской области велась затяжная позиционная война с одним из обязательных участников системы-112 — аварийной службой газовой сети в лице ОАО «Газпром газораспределение Калуга» с центральным офисом в Санкт-Петербурге. Несмотря на постановление правительства России, по которому данная компания обязана обеспечить работу службы «04» и ее взаимодействие с операторами «112» на единой ин-формационной платформе, калужские держатели газа заниматься вопросами технического оснащения отказались.

О с о б а я позиция «Газпром газораспределение Калуга», работающей, кстати, во многих регионах страны, основывалась на том, что ни один нормативно-правовой документ РФ не содержит прямой ссылки на финансирование системы-112 из внебюджетных источников, коими являются бюджеты организаций. Как говорится, только бизнес — и ничего личного...

Пришлось калужскому губернатору Анатолию Артамонову отправлять на имя гендиректора ОАО «Газпром газораспределение Калуга» господина Густова письменное обращение. После некоторой паузы Густов ответил: средства на интеграцию калужской аварийной службы газовой сети, принадлежащей «Газпром газораспределение Калуга», в систему-112 будут выделены «в исключительном порядке».

Если же говорить в целом, то бизнес проявляет к «112» нешуточный интерес. Удивляться этому не стоит, ведь в период с 2013 по 2017 годы на создание системы будет израсходовано порядка 40 миллиардов бюджетных рублей, 16 из них пройдут через МЧС России.

В той же Калужской области заявочная цена контракта на разработку ЦОВ составляла 66 миллионов рублей, а в результате торгов была снижена вдвое. Прибыль от выигрыша, конечно, уменьшилась, но даже в этом случае игра стоила свеч.

На сегодняшний день конкурсы на проектирование системы-112 проведены более чем в тридцати регионах, и победителями в них стали более пятнадцати различных компаний. Проблема лишь в том, что законченными апробированными решениями для «112» могут похвастать единицы: НТЦ «ПРОТЕЙ», «Iskratel», ЗАО «Сфера»... Как говорят специалисты, рейтинг софта этих игроков очень высок. Но, к сожалению, об остальных участниках этого рынка так не скажешь.

А ведь в России 83 субъекта, и теоретически решений по воплощению такого числа региональных систем может быть целое множество. Во всяком случае, 94-й ФЗ, который регулирует проведение всех конкурсных процедур, никто не отменял.

Мы строили, строили...

На этом фоне возникает вполне закономерный вопрос: что именно создается в нашей стране под флагом «112» и что мы получим на выходе?В знаменитом Постановлении Правительства РФ

№ 958 говорилось, что главной целью создания системы-112 является организация вызова ЭОС по принципу «одного окна». И только федеральная целевая программа назвала ее главной задачей «повышение безопасности населения Российской Федерации... путем сокращения времени реагирования экстренных оперативных служб». Чтобы преодолеть путь от простого «информационного обеспечения» до «сокращения времени реагирования», потребовалось полтора года.

При этом «112» остается территориально распределенной и субъектовой. Возможно, поэтому требований к взаимодействию соседствующих региональных систем по-прежнему не существует, а вопросы их последующей эксплуатации проработаны крайне слабо.

Именно об этом говорил в своем интервью заместитель губернатора Курской области Николай Зубков за несколько минут до начала Всероссийского сбора:

«Система-112 должна быть федеральной, какой она и замысливалась изначально. В любой европейской стране она является государственной, а мы хотим, чтобы каждый субъект развивал ее самостоятельно. Убежден, что в этом случае у нас не будет ни координации, ни контроля, ни взаимодействия».

Наконец, что такое «вызов экстренных оперативных служб по единому номеру «112»? Может быть, государственное полномочие? Или его публичное обязательство? Или услуга, предоставляемая населению? «Пожалуй, это услуга», — уклончиво говорят специалисты. Но право гражданина воспользоваться такой услугой на законодательном уровне не закреплено. Да и нет пока в Общероссийском классификаторе Госстандарта РФ такой профессии — оператор (или диспетчер) системы-112. Какая запись появится в трудовых книжках целой армии диспетчеров ЕДДС муниципальных образований? Все эти «белые пятна» находятся в компетенции федерального центра, у субъектов таких полномочий нет.

Тем не менее, работа по созданию системы-112, которую, по словам российского премьера, «пора завершать», будет продолжена и ускорена. Это вопрос политический.

Взгляд на систему

— Изучив все документы, пообщавшись с коллегами из других регионов и центрального аппарата МЧС России, я пришел к выводу, что необходим федеральный закон о системе-112, — лаконично резюмировал начальник управления выполнения полномочий Калужской области по предупреждению и ликвидации ЧС межмуниципального и регионального характера и обеспечению пожарной безопасности Игорь Саксаганский — человек, который занимается данным вопросом с 2008 года и считает успешное внедрение системы на территории Калужской области делом чести.

— Что такое система-112? Каков ее состав, задачи и функции? Кем являются участники этой системы? Каковы режимы их функционирования? Все это должно быть прописано в законе.

Федеральная целевая программа предусматривает мероприятия по разработке регламентов взаимодействия, по отработке всевозможных протоколов и алгоритмов. Но четкого понимания всей вертикали нет. К примеру, есть основной региональный ЦОВ. Каким должно быть его участие во взаимодействии с ЦУКС, который является органом повседневного управления и которому подчинены ЕДДС муниципальных образований? Вопрос открыт…

В предполагаемом ФЗ должны быть прописаны полномочия всех участников, начиная от федеральных органов, органов государственной власти, субъектов, органов местного самоуправления и организаций. В этом случае эти полномочия будут едины для всех и система-112 усилит свое правовое поле.

Думаю, что по аналогу с функционированием Единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС в законе должна быть отдельная глава о государственном управлении в рамках функционирования системы-112. При этом должны быть прописаны не только полномочия, но и обязанности всех участников системы. Нельзя забывать и об участии в рамках повседневного функционирования системы-112 общественных объединений и населения. Люди нередко пытаются обратить наше внимание на неудовлетворительное состояние дорог или работу энергетиков и коммунальщиков, где абсолютно обособленная аварийная служба действует в своем ведомственном режиме. Мы живем на земле и понимаем, что если наш оператор в соответствии с законом о «112» будет обязан принять эту информацию и переадресовать ее в соответствующие инстанции, эффективность системы значительно возрастет.

В 68-м ФЗ закреплено право граждан «быть информированными о риске, которым они могут подвергнуться в определенных местах пребывания на территории страны, и о мерах необходимой безопасности». Почему бы в рамках системы-112 не закрепить право быть обеспеченным услугой немедленного реагирования экстренных оперативных служб? Безусловно, при этом за человеком должна быть закреплена и ответственность за ложные вызовы и недостоверную информацию.

«Уверен, что закон о системе-112 был бы большим достижением и положительно повлиял на ее дальнейшее развитие».

...Надежная, понятная, логично выстроенная система — это ли не мечта для такой страны, как наша, где, по данным Минкомсвязи, 6725 городов и сел не имеют доступа к интернету, а в 1300 населенных пунктах нет даже мобильной связи? Где общая величина суммарного предотвращенного ущерба в результате развертывания системы-112 в 2013-2017 годах определяется по формуле:

Евгений Доян